○中山委員長　次に、中川正春君。

○中川（正）委員　おはようございます。

　久しぶりに質問をさせていただきますが、小委員会という形式で参考人も含めて非常に積極的な議論を進めていただいていますが、この形式というのは本当にいいと思うのですね。議員同士の率直な意見交換ということも含めて、大いにこれを発展させて、本来のコンセンサスがここから生まれてくるような形でぜひ完結をしていただきたいというふうに思っています。

　この両案、両党案のポイントの一つに、一般的な国政問題に係る国民投票ということがあるんだと思います。私は、各国で行われておる国民投票の状況、それから日本の国内でも、各地方自治体レベルでは住民投票になるわけですが、それのいわゆる間接的な民主主義を補てんしていく意味での役割というものを具体的に見ていくと、日本が議院内閣制であるだけに、ワンイシューで国民の意思を問うということからいけば、この方法というのはぜひ導入をしていくべきだというふうに思っております。

　例えば、喫緊の話でいけば、臓器移植なんかの問題。これは、国民の生命観とか倫理観なんかも含めた、いわゆる個々の価値観に立った形で、もし私たち議員だけでこれを議論していくとすれば採決になっていくんだろうと思うんです。それは間接民主主義でやるような話じゃなくて、国民に直接問うていくというようなプロセスが例えばこんな問題には必要なんだろうということをつくづく感じながら議論に加わっているわけですが、そういう問題であるとか、あるいは、将来、この国の人口構成が深刻な状況になってきているだけに、移民の問題とか外国人労働者をどのような枠組みで受け入れていくのか、この国の体質をどうしていくのかというのを国民に問わずになし崩しで今どんどん変えてきているわけですが、それでいいかどうか。これは立ちどまって、例えば直接国民投票に付していくというふうなことがやはり必要なんだろうなという思いが今ますますしておりまして、そんな意味合いで、ぜひこれを、どんな形でもいいからとにかく積極的に話を進めるべきだという観点で、ちょっと質問をしていきたいというふうに思っております。

　民主党に対してなんですが、本来なら独立した形ででも一般的な国民投票の議論があっていいんだろうと思うんですが、今回はこの憲法改正手続の中で一般的な国民投票も入れよう、そのレンジを広げてやっていこう、こういう意図がここにあるんですね。これは私は賛成なんですよ。ひょっとしたら、憲法自体を国民投票で問う前に、そうしたほかのテーマで予行演習をやってみようというふうなことも十分効果のあることだと思います。そういう意味でも賛成なんですが、どういう意図でこの組み合わせを考えられたのかということ。

　それから、今回非常に遠慮していられるように思うんですね、法的拘束力を持たさないということで。どのようなテーマで国民に問うかというのも国会が決めるわけですし、結果に対して法的拘束力を持たすか持たさないか、これも国会が決めたらいいと思うんですね。そういう意味でいけば、こうした弾力性のある規定をその中に入れてもいいと思うんですが、今回は遠慮されて、参考意見にしますよという程度でおさめられているということなんですが、もっと積極的にやってもいいんじゃないか、こういうふうに思っておりまして、そこについての意図をお聞かせいただきたいということ。

　それと、発議なんですが、これはそのまま読んでいくと、憲法と同じような形で三分の二以上みたいなイメージがあるんですが、これは多数決でいいんじゃないかなというふうに思うんです。そこのところ、三分の二以上なのか、それとも多数決なのか、どちらの意図でこれをつくっておられるかということをまず民主党の方に聞きたいというふうに思います。

○鈴木（克）議員　三点にわたって御質問がありました。私の方から御答弁をさせていただきたいというふうに思います。

　まず、憲法改正手続の中に組み込んだ意図は何かということでありますが、御案内のように、今、ＥＵ憲章をめぐるヨーロッパの国民投票や、市町村合併、米軍基地問題等々、本当に今住民投票で国民が直接意見表明をする機会がふえてきた、これは御指摘のとおりでございます。

　そういう中で、私たちは、国民投票は間接民主制の例外としての直接民主制を具現化したものだ、このように考えておりまして、その中に憲法改正国民投票が位置づけられているわけでありますけれども、結論としては、海外派遣や文献による調査によって、多くの国々で直接民主制一般に関する法制があり、その特則としての対象事項が限定された憲法改正の国民投票があるのが通例だというような実態から、今回の法案ではそれをモデルとして一般的国民投票の規定を盛り込ませていただいた、こういうことでございます。

　国会がみずからの意思に基づいて諮問的に国民の意思を問い、その主権者の意思を十分に考慮しながら権限を行使するということの中で、今回この国民投票を憲法改正の手続の中に組み込んだというふうに御理解をいただきたいというふうに思います。

　そして二番目の、法的拘束力を持たせていいんじゃないか、遠慮し過ぎておるんではないか、こういう御指摘でございますが、御案内のように、憲法では国会を唯一の立法機関と規定をしております、間接民主制を採用しておるわけでありますが、投票の結果が国やその機関を拘束するような拘束的国民投票制度を導入することには憲法上慎重な議論が必要だ、このように考えております。

　御指摘のように、国会の事前の容認があるということから、国会の自己抑制として、国民投票の結果に拘束力を持たせても、ぎりぎり憲法上の問題はクリアできるのではという御指摘はまさに検討に値するわけでありますが、正直言って立案時にはそこまで踏み込んでいなかったということでございます。

　そこで、本法律案では、間接民主制の原則に反しないよう、国政問題国民投票の結果は、国やその機関を拘束しないというものにして、国家の意思の形成に当たって事実上参考とされるにとどまるものとさせていただいたというふうに御理解いただきたいと思います。

　三番目の多数決ということ、それがどこで迷うのかということでございますが、民主党案では、一般的国民投票の発議は国会の議決によることとしておるのは御案内のとおりであります。憲法五十六条二項によれば、両議院における議事は、憲法改正の発議のように憲法に特別の定めのある場合を除いて出席議員の過半数によるのを原則としております。したがって、憲法の原則にのっとって、一般的な国民投票の国会による発議に関しては、委員御指摘のとおり多数決によることとなるというふうに考えておるところでございます。

○中川（正）委員　自民党の方に聞いていきたいんですが、まだ直接民主主義にいかないんだと思いますね、この民主党案の中にある一般的な国民投票というのは。どっちにしたって、間接民主主義を補てんしていくような形の、国民が直接参加をして一つのイシューに対して一緒に考えていくという、国民参加の一つのツールとしての国民投票というふうな意図だと思うんですよね。にもかかわらず、大分議論が重いようなんですが、どこにこだわっておられるのかというのをまず聞きたいというふうに思うんです。

○保岡議員　確かに、主権者であって、憲法について言えば制定権者である国民の意思というものを、できるだけ正確にとらえて憲法改正ないしその他国政の案件に対応していくというのは、我々国会議員あるいは国会の当然の責任であると思いますので、その点はみんな共通なんですが、先ほど鈴木議員からもお話があったとおり、一つには、中川先生もお認めのとおり、憲法は国会を唯一の立法機関として間接民主制を基本にしていて、憲法上、直接民主制は例外的に位置づけているというようなところがありますので、なぜ民主党のように一般的国民投票法をそういう範疇で考えても許容できないかという御指摘については、従来からも申し上げているように、一たん国民投票で投票した結果は国会は事実上これに拘束される、これは重い事実だと思います。

　そういうようなことで、我々としては、この際は、一般的国民投票と憲法に限定した国民投票とは本質を非常に異にしている点があると思っておりまして、また、海外の調査をしましても、確かに直接民主制としての国民投票を実施している、制度化している国も多くありますが、そこで聞いた話の中でも、国民投票というのは非常に有効である反面、それを多用すると、なかなかそれを適切にコントロールすることが難しくなって、議会がいろいろな機能を薄くしていくようなことになって、それを制御というんですか、適当にコントロールするということが非常に難しくなる、そこはやはりよく慎重に考えた方がいいという意見もありました。

　やはり、国民の意思を正確に反映させるためにはどういう形で国民投票を行うかというその内容にも非常に幅がありますし、先生御指摘のような、いろいろな点で国民に意思を問う形態が考えられるところであり、かつ、先生も御指摘のように、民主党の一般的国民投票法もそうなっていますが、単純な普通の議決でできるということにしていいのか、あるいは、その他事項をもう少し性質に分けて考える必要はないのか、こういったことなど、検討することが多々あると思います。

　ただ、憲法国民投票法制とは切り離して、別途この一般的な国民投票法制について将来検討していくということは、予備的な憲法に関する国民投票についての御議論も先ほどありましたけれども、そういうことも含めて憲法審査会の運営の中で議論を尽くして答えを得ていけばいいんじゃないだろうか、そう考えているところでございます。

○中川（正）委員　ぜひ日本の民主主義を健全なものにしていくためにも幅広くこれは考えていただきたいというふうに思うんです。

　ちょっと皮肉を込めて言えば、一つは、さっきの議論は与党だからそんな見方になるのであって、与党だからということは、政権担当者から見たら、ある意味で、住民投票でもそうですけれども、住民の直接の声あるいは国民の直接の声が邪魔になるときがある。そういう意味合いに聞こえるんですね。そういう狭い心を持たないようにということが一つですね。それが一つ。

　それからもう一つは、イシューについて、何を国民に直接問うかということについては、これは国会の意思で決められるわけですから。自動的に全部国民投票にかけるわけじゃない。何を直接国民に問うべきかというのは、国会の多数でもって決めていくわけですから。そこについて、やはり間接民主主義なんですよ。だから、やはり参考にしていくべきなんですよ。そこについて、出てきた結果が拘束するというのは当たり前のことなんです。間接民主主義においてこのイシューについては国民に直接一遍問うてみようじゃないかという、結果について責任を持たなきゃいけないということは同じこと、これは国民投票であろうがそうでなかろうが、我々はその上に立って民主主義というのを運営しているわけですから。それもどうも議論の根拠にならないということですから、どうぞひとつ心を広く持っていただいて、ちょっと広げていただいたようですよね、憲法に関連することについてはというところまでちょっと広げていただいたようですけれども、そこはぜひこの機会にこの議論をもって一般的な国民投票を入れていただきたいというふうに思います。

　時間が足りなくなってしまいましたが、以上です。